對《土壤法》實施之前產生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復。

土壤污染，一個比空氣污染更頑固、更難解決的問題，在近日迎來首部立法的規范。

　　十三屆全國人大常委會第五次會議8月31日表決通過了《土壤污染防治法》，國家主席習近平簽署主席令予以公布。該法將于2019年1月1日起施行。

　　這是我國首部土壤法，與1984年出臺的《水污染防治法》、1987年出臺的《大氣污染防治法》、1995年出臺的《固體廢物污染環境防治法》等法律共同構成了我國污染防治領域立法體系。

　　《土壤污染防治法》（下稱《土壤法》）共七章九十九條，除總則、法律責任、附則外，對土壤污染防治的規劃、標準、普查和監測，預防和保護，風險管控和修復，保障和監督等內容作出規定。其中，風險管控和修復還區分了農用地和建設用地。

　　總的來說，該法確立了土壤污染重點監管單位等13類土壤污染責任主體及其責任范圍，新增了土壤污染防治政府責任制度、污染人責任制度、環境信息共享機制、污染狀況調查和監測制度、有毒有害物質的防控制度、污染風險管控和修復制度、污染防治基金制度等土壤污染風險管理制度。

　　全國人大常委會委員程立峰表示，這一法律的頒布實施，將把凈土保衛戰納入法治軌道，推動用最嚴格制度、最嚴密法治保護土壤，防治土壤污染。同時，法律也填補了土壤污染防治立法空白，標志著以環境保護法為統領的各環境要素污染防治法律體系已經建成。

　　遲來的“土壤法”

　　深圳新地環境土壤及地下水修復部門總監鄭海龍，2000年就接觸土壤研究，至今已18年，深感土壤作為食品安全最根本的環節，被忽視太久了。

　　“在不同人眼里，土壤是不同的角色。農民眼中的土壤是糧食生產的基礎，地產商眼里的土壤是被開發的土地，旅游者眼里土壤是風景。而在我們土壤研究者眼里，土壤是一個巨大的生物庫，是不可再生的資源。”鄭海龍告訴21世紀經濟報道記者。

　　但是長期以來，我國經濟發展方式粗放，產業結構和布局不合理，污染物排放總量居高不下，土壤作為大部分污染物的主要消納地，其環境質量受到顯著影響。一些地方“大米鎘超標”、“毒地開發”等土壤污染危害事件頻發，引起國內外廣泛關注。

　　2014年《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地土壤點位超標率為19.4%。

　　生態環境部部長李干杰曾撰文指出，雖然《環境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律涉及到土壤環境保護，《土壤環境質量標準》等規定對防治土壤污染也做出了一些規定，但它們分散且不系統、缺乏針對性、可操作性不強且明顯滯后，難以滿足土壤污染防治的要求。

　　中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所副所長胡靜向記者表示，從法律體系來看，在《土壤法》之前，水、大氣等環境要素都有立法，而土壤作為重要環境要素卻沒有立法，這意味著沒有把土壤作為獨立環境要素來保護，是一大欠缺。

　　對此，鄭海龍表示很高興看到《土壤法》的出臺。“這部法律的出臺填補了空白，也是一個開始，讓土壤環境保護有法可依，具有劃時代的意義。”他強調說。

　　21世紀經濟報道記者發現，《土壤法》從立法研究到出臺，耗時12年。“《土壤法》的出臺困難多，工作基礎比較薄弱，起草難度比較大。”胡靜表示，大氣、水、固廢等領域有比較長的工作實踐，現有的經驗總結、立法條文為其立法提供了許多參考，而土壤立法缺乏法律依循、人員保障等條件。

　　為彌補工作基礎薄弱這一缺陷，地方被鼓勵先行立法，從地方探索當中總結經驗，為土壤污染防治立法所用。公開信息顯示，湖北、湖南、黑龍江等地已出臺地方性土壤污染防治法規。

　　加快出臺配套政策

　　《土壤法》規定，土壤污染防治應當堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的原則。

　　胡靜表示，該法比較好地體現了預防為主、保護優先的原則，為此設立專章。

　　土壤法第三章預防和保護，對土壤污染重點監管單位、國務院生態環境等主管部門、地方政府及生態環境等主管部門、企業事業單位、尾礦庫運營管理單位等主體都做出了規定。

　　比如國務院生態環境主管部門應當會同國務院衛生健康等主管部門公布重點控制的土壤有毒有害物質名錄，地方生態環境主管部門制定并公開土壤污染重點監管單位名錄。

　　土壤污染重點監管單位則需履行這些義務：嚴格控制有毒有害物質排放，并按年度向生態環境主管部門報告排放情況；建立土壤污染隱患排查制度，保證持續有效防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散；制定、實施自行監測方案，并將監測數據報生態環境主管部門。

　　而在風險管控和修復一章，除了一般規定外，針對農用地與建設用地兩種不同類型土地進行了分別規定，二者將分別建立農用地分類管理制度、建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度。

　　在保障和監督一章中，土壤污染防治基金制度備受關注。基金包括中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，主要用于農用地土壤污染防治，和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定的土壤污染風險管控和修復，以及政府規定的其他事項。

　　對本法實施之前產生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復。

　　“從中央來說，專項資金的說法更嚴謹。目前專項資金必須當年劃撥使用，不能沉淀在基金里。”E20研究院執行院長薛濤告訴21世紀經濟報道記者。

　　此前，為推動落實《土壤污染防治行動計劃》有關任務，中央財政從2016年起就安排專項用于土壤污染綜合防治的資金。財政部今年土壤污染防治專項資金預算數為65億元，與2017年執行數基本持平。

　　而為了推動《土壤法》有效實施，胡靜建議要加快相關配套政策的出臺和基礎設施的建設。比如《土壤法》規定，國家相關主管部門應制定國家土壤污染風險管控標準、土壤環境監測規范、土壤污染責任人認定辦法、土壤污染防治基金具體管理辦法等政策。

　　利好監測和調查行業

　　“《土壤污染防治行動計劃》在2016年出臺后，我感覺國家越來越重視土壤保護，因此去年決定離開香港回到內地工作。”鄭海龍說。

　　國家對土壤污染防治的重視，也帶動了相關環保細分領域的發展。中國環境保護產業協會重金屬污染防治與土壤修復專業委員會，據中國采購與招標網、中國采招網等公開途徑統計，2017年我國公開招標的場地調查與評價類項目約3億，場地修復類工程項目約50億，農田類修復項目約10億，礦山修復類項目（含廢渣處置）約35億。

　　鄭海龍表示，《土壤法》的出臺有利于環境修復企業的發展，使市場更加正規。“以前客戶的需求多是出于某個規范或職能部門的要求，約束力較低。《土壤法》的出臺讓污染責任人沒辦法回避責任，更具有說服力，我們開展業務也會更順暢。”鄭海龍說。

　　《土壤法》還對從事土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復效果評估活動的單位作出規定，出具虛假報告的單位，最高將禁止從事上述業務，并處五十萬元以上一百萬元以下的罰款。直接負責的主管人員和其他直接責任人員，若構成犯罪，終身禁止從事規定業務。

　　而對于部分券商稱該法的出臺將帶來“萬億元市場空間”，受訪的業內人員都向記者表示，《土壤法》重預防和管控，不強制執行修復，而萬億元的市場規模是根據污染土地全部修復來計算的，并不符合實際。

　　“與《土壤污染防治行動計劃》出臺類似，《土壤法》的出臺還是利好土壤污染調查和監測企業。”薛濤稱，土壤修復耗時長且成本奇高，遠高于預防成本，二者相差幾十倍甚至上百倍。

　　中國科學院南京土壤研究所院士趙其國曾撰文稱，根據歐美發達國家經驗，土壤保護成本、土地可持續管理成本、場地修復成本，基本上是1∶10∶100的關系。

    而在《土壤法》出臺之后，不少地方也加快了針對土壤污染的防治工作。據新華社報道，9月4日，廣東省環保廳對外通報稱，廣東計劃用三年時間通過摸清土壤污染狀況底數、強化污染源頭預防、嚴格建設用地準入管理等一系列舉措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率達到87%左右，污染地塊安全利用率不低于90%。